Ministério Público: o superpoder difuso e ilimitado

Escrito por José Maria e Silva

Só uma entidade tem mais poder do que o Ministério Público quando se trata de imiscuir na vida do cidadão: a OAB – o que transforma suas acertadas críticas ao Ministério Público numa disputa corporativa.

Em todo o país, promotores públicos, em nome dos interesses difusos e coletivos, se arvoram a substituir a própria sociedade em áreas como saúde, educação e segurança, traduzindo em ações civis públicas as reivindicações das minorias barulhentas.

Apresentada em 8 de junho de 2011 pelo de­putado federal Lou­rival Mendes (PTdoB-MA), a Proposta de Emenda Constitucional 37 (PEC-37) está gerando um intenso debate no País. Ela acrescenta o parágrafo 10 ao artigo 144 da Constituição de 1988 estabelecendo que a competência para a investigação criminal passa a ser privativa da Polícia Federal e das Polícias Civis. A emenda sequer menciona o Ministério Público, mas ele é o seu verdadeiro alvo, como fica claro na própria justificativa do autor. Por isso, a proposta foi apelidada de “PEC da Impunidade”. Ela é vista como uma iniciativa corporativa dos policiais federais e civis, encampada pelo PT como vingança por ter tido seus principais líderes processados, julgados e condenados na Ação Penal 470, mais conhecida como “processo do mensalão”, uma espécie de queda do Muro de Berlim da impunidade.
O autor da PEC 37 é um de­le­gado de polícia de classe especial do Maranhão. E, sem dúvida, sua proposta atende aos interesses dos delegados de polícia, tanto federais quanto civis. Mas é precipitado concluir, a partir disso, que a PEC 37 não passa de um mero atentado corporativo ao Ministério Público, como tem feito a imprensa, encampando o discurso dos promotores e procuradores de Justiça, que a acusam de tirar os poderes de investigação criminal do órgão. A rigor, a Constituição não diz explicitamente que o Ministério Público tem poder de investigação criminal. Trata-se de uma interpretação da lei, com base na premissa de quem pode o mais pode o menos. Como o Ministé­rio Público é o titular da ação pe­nal (o ato maior, diante da própria Justiça), muitos juristas en­tendem que ele também estaria autorizado a investigar o crime (o ato menor, preparatório para a ação penal).

A Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) não pensa dessa forma. Histórica adversária do Minis­té­rio Público, a quem sempre acusou de interferir em suas prerrogativas, a OAB é ostensivamente favorável à PEC 37. Por duas vezes, o plenário da OAB nacional já se posicionou contrário a investigação de crimes pelo Ministério Público. Como algumas seccionais da OAB, nos últimos tempos, mostraram-se favoráveis à investigação criminal por parte de promotores e procuradores, seu Conselho Federal se reuniu nesta segunda-feira, 20, para discutir novamente o assunto e tomar uma posição sobre a PEC 37. Mas diversos advogados de renome já haviam se posicionado contra a investigação criminal por parte do Ministério Público. E a OAB de São Paulo chegou a criar a Comissão de Defesa da Constitucio­nalidade da Investigação Criminal, presidida por seu ex-presidente José Roberto Batochio, que tem como objetivo defender a PEC 37.

Por mais desacreditado que esteja o Legislativo brasileiro, uma proposta de emenda à Constituição não consegue tramitar no Congresso Nacional se não tiver embasamento jurídico e algum apoio na sociedade. Prova disso é que, anualmente, são apresentadas dezenas de propostas de emendas à Constituição (em 2012, foram 105 na Câmara dos Deputados e 76 no Senado), mas a maioria delas permanece hibernando nas gavetas das duas Casas Legislativas durante anos. A PEC 37 foi assinada por 206 deputados federais e, ao longo de quase dois anos de tramitação, que se completam em junho próximo, ela suscitou intensa discussão na Câmara dos Depu­ta­dos, com a participação de membros do Ministério Público. Obviamente, eles têm muito poder e jamais deixariam de ser ouvidos numa questão de seu interesse.

Na Comissão de Constituição e Jus­tiça, então presidida pelo deputado João Paulo Cunha (PT-SP), a PEC 37 teve como relator o deputado Arnaldo Faria de Sá (PTB-SP). O relator considerou a proposta constitucional e chamou a atenção para o fato de que a PEC 37 não diz que a competência da investigação criminal passará a ser “exclusiva” das polícias judiciárias e, sim, “privativa”, o que é um termo menos forte e admite a delegação da referida competência bem como o seu exercício suplementar por outro orgão.

O parecer do relator foi aprovado pela Comissão de Constituição e Justiça com os votos em separado e contrários dos deputados Onyx Lorenzoni (DEM-RS), Vieira da Cunha (PDT-RS), que é procurador de Justiça, e Luiz Couto (PT-PB), um padre ligado à Teologia da Libertação que, a exemplo dos outros dois deputados que votaram contra a PEC 37, também a considera uma ofensa às cláusulas pétreas da Constituição de 88. A goiana Marina Santanna (PT) também votou contra a PEC-37 (o que mostra que ainda não morreu o antigo amor do PT pelo Ministério Público) e João Cam­pos (PSDB-GO), votou a favor. O deputado Eliseu Padilha (PMDB-RS) também apresentou voto em separado, mas favorável à PEC-37, apenas para reforçar os argumentos do relator.

Em 4 de abril do ano passado, o então presidente da Câmara dos Deputados, Marco Maia (PT-RS), constituiu uma comissão especial destinada a proferir parecer sobre a PEC-37. O deputado Arnaldo Faria de Sá, que já havia sido favorável à PEC na condição de relator da Comis­são de Constituição e Justiça, assumiu a presidência da Comissão Especial da PEC 37, que teve como relator o deputado Fábio Trad (PMDB-RS). João Campos, que é delegado de classe especial da Polícia Civil, foi o único parlamentar goiano nessa comissão. Ele ocupou uma das três vagas destinadas aos tucanos. As outras duas ficaram com o deputado Carlos Sampaio (PSDB-SP), que é promotor de Justiça e líder do PSDB na Câmara, e o agropecuarista Reinaldo Azam­buja (PSDB-MS). A exemplo do PSDB, o PT também foi dividido para a comissão: Alessandro Molon (PT-RJ) é contra a PEC 37, mas Cândido Vaccarezza (PT-SP) e José Mentor (PT-SP) são favoráveis.

Competência “privativa”, não “exclusiva”
Por mais desacreditado que esteja o Legislativo brasileiro, uma proposta de emenda à Constituição não consegue tramitar no Congresso Nacional se não tiver embasamento jurídico e algum apoio na sociedade. Prova disso é que, anualmente, são apresentadas dezenas de propostas de emendas à Constituição (em 2012, foram 105 na Câmara dos Deputados e 76 no Senado), mas a maioria delas permanece hibernando nas gavetas das duas Casas Legislativas durante anos. A PEC 37 foi assinada por 206 deputados federais e, ao longo de quase dois anos de tramitação, que se completam em junho próximo, ela suscitou intensa discussão na Câmara dos Depu­ta­dos, com a participação de membros do Ministério Público. Obviamente, eles têm muito poder e jamais deixariam de ser ouvidos numa questão de seu interesse.

Na Comissão de Constituição e Jus­tiça, então presidida pelo deputado João Paulo Cunha (PT-SP), a PEC 37 teve como relator o deputado Arnaldo Faria de Sá (PTB-SP). O relator considerou a proposta constitucional e chamou a atenção para o fato de que a PEC 37 não diz que a competência da investigação criminal passará a ser “exclusiva” das polícias judiciárias e, sim, “privativa”, o que é um termo menos forte e admite a delegação da referida competência bem como o seu exercício suplementar por outro orgão.

O parecer do relator foi aprovado pela Comissão de Constituição e Justiça com os votos em separado e contrários dos deputados Onyx Lorenzoni (DEM-RS), Vieira da Cunha (PDT-RS), que é procurador de Justiça, e Luiz Couto (PT-PB), um padre ligado à Teologia da Libertação que, a exemplo dos outros dois deputados que votaram contra a PEC 37, também a considera uma ofensa às cláusulas pétreas da Constituição de 88. A goiana Marina Santanna (PT) também votou contra a PEC-37 (o que mostra que ainda não morreu o antigo amor do PT pelo Ministério Público) e João Cam­pos (PSDB-GO), votou a favor. O deputado Eliseu Padilha (PMDB-RS) também apresentou voto em separado, mas favorável à PEC-37, apenas para reforçar os argumentos do relator.

Em 4 de abril do ano passado, o então presidente da Câmara dos Deputados, Marco Maia (PT-RS), constituiu uma comissão especial destinada a proferir parecer sobre a PEC-37. O deputado Arnaldo Faria de Sá, que já havia sido favorável à PEC na condição de relator da Comis­são de Constituição e Justiça, assumiu a presidência da Comissão Especial da PEC 37, que teve como relator o deputado Fábio Trad (PMDB-RS). João Campos, que é delegado de classe especial da Polícia Civil, foi o único parlamentar goiano nessa comissão. Ele ocupou uma das três vagas destinadas aos tucanos. As outras duas ficaram com o deputado Carlos Sampaio (PSDB-SP), que é promotor de Justiça e líder do PSDB na Câmara, e o agropecuarista Reinaldo Azam­buja (PSDB-MS). A exemplo do PSDB, o PT também foi dividido para a comissão: Alessandro Molon (PT-RJ) é contra a PEC 37, mas Cândido Vaccarezza (PT-SP) e José Mentor (PT-SP) são favoráveis.
Intenso debate na Câmara

A Comissão Especial da PEC 37 realizou três audiências públicas com a participação de promotores e procuradores de Justiça, delegados da Polícia Federal e da Polícia Civil e advogados. Também recebeu e analisou pareceres que lhe foram enviados por associações representativas de procuradores. O Ministério Público alega que a PEC 37 não apenas retira o seu poder de investigação como também proíbe a investigação por parte de outros órgãos, como a Receita Federal, o Banco Central, o INSS, o Ibama, o Coaf (Conselho de Controle de Atividades Finan­ceiras), a CVM (Comissão de Valores Mobiliários) e até a CPI (Comissão Parlamentar de Inquérito). Mas o relator Fábio Trad rebateu esses argumentos do Ministério Público, observando que, como a PEC 37 não diz que a competência da investigação criminal é “exclusiva” da polícia, mas apenas “privativa”, todos esses órgãos – inclusive o Ministério Público – continuam tendo o poder de investigar em suas respectivas áreas de competência.

O relator também rebate a tese dos poderes implícitos, defendida pelo Ministério Público com base na premissa de quem pode o mais pode o menos. Para tanto, vale-se dos argumentos do advogado criminalista Maurício Zanoide de Moraes, que preside o Grupo de Trabalho do Novo Código de Processo Penal do IBCCrim (Instituto Brasileiro de Ciências Criminais), do qual já foi presidente. Fundado em 1992 por advogados, magistrados, promotores, defensores públicos e acadêmicos, o IBCCrim é ferrenho defensor dos menores infratores e dos direitos humanos dos bandidos, chegando a defender que o instituto da reincidência (que agrava a pena de um criminoso contumaz) é inconstitucional, não tendo sido recepcionado pela Cons­tituição de 88. Pois bem, o iBCCrim – que compartilha das teses de direitos humanos do Ministério Público – tem, entre seus membros, juristas que são favoráveis à aprovação da PEC 37. Isso mostra a complexidade do tema.

Tentando aclarar ao máximo a questão, para não repetir a alegada ambiguidade do texto constitucional, o deputado Fábio Trad, ao relatar a PEC 37 na comissão especial, resolveu apresentar uma emenda substitutiva à proposta original, acrescentando três incisos que estabelecem ressalvas a prerrogativa da apuração criminal por parte da Polícia Civil e da Polícia Federal. Ou seja, deixa claro que as policiais legislativas do Senado Federal, da Câmara dos Deputados, das Assem­bleias Legislativas dos Estados e da Câmara Legislativa do Distrito Federal também poderão apurar infrações penais nas áreas de sua competência, as­sim como as Comissões Parla­mentares de Inquérito. O terceiro inciso acrescenta que tam­bém os Tribunais e o Mi­nistério Público continuarão ten­do a prerrogativa de apurar infrações penais cometidas por seus membros. Os defensores da PEC 37 alegam que essas prerrogativas nunca foram postas em questão, mas o relator achou por bem deixar claro as tarefas investigativas de cada um desses órgãos.
Cultura recurseira e garantista

A emenda substitutiva também acrescenta dois parágrafos ao artigo 129 da Cons­ti­tui­ção, que estabelece as funções institucionais do Ministério Público. O novo artigo 6º estabelece: “É facultado ao Ministério Público complementar provas obtidas por órgãos não policiais, com atribuições investigatórias definidas em lei e derivadas desta Constituição, bem como na hipótese de infrações penais conexas apuradas em inquérito civil, em qualquer dos casos, desde que esteja provada a autoria”. E o novo artigo 7º diz que o Ministério Público, ao zelar pelo respeito dos Poderes Públicos aos serviços de relevância pública e ao expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência, deverá atuar, em caráter subsidiário, na apuração das infrações penais conduzidas pelo delegado de polícia, no âmbito do inquérito policial acerca de crime cometido contra a administração pública por agente político ou agente público, no exercício da função, bem como nos crimes que envolva organização criminosa.

Mesmo com todas essas ressalvas estabelecidas na emenda substitutiva da comissão especial, com o objetivo de resguardar as prerrogativas do Ministério Público, inclusive no âmbito do combate à corrupção, a PEC 37 continua gerando impasse. Por um lado, os delegados de polícia querem ver o projeto na pauta de votação; por outro, os promotores de Justiça alegam que a proposta está sendo discutida de forma precipitada. Em meio a esse fogo cruzado, o presidente da Câmara, deputado Henrique Alves (PMDB-RN), no final de abril, em reunião com o ministro da Justiça, José Eduardo Cardozo (PT), resolveu criar um grupo de trabalho formado por quatro integrantes do Ministério Público, quatro delegados de polícia, um representante do Ministério da Justiça, dois senadores e dois deputados, para apresentar uma proposta final até 30 de maio. A previsão é que a PEC 37 entre na pauta do plenário em junho. Deputados contrários a ela, como o fluminense Alessandro Molon, temem que ela seja aprovada.

Se isso ocorrer, ao contrário que afirma o Ministério Público, não haverá uma epidemia de impunidade mais do que já existe hoje. O que impede a punição dos corruptos (não falo dos crimes comuns) não é tanto a falta de investigação criminal, mas o excesso de recursos judiciais, a pretexto de garantir a ampla defesa do acusado. Claro que todo regime democrático oferece garantias ao indivíduo acusado de um crime, como a presunção de inocência, a ampla defesa e o habeas corpus, mas no Brasil esses institutos são usados para obstruir a Justiça, como já alertou o próprio ministro Joaquim Barbosa, presidente do Supremo Tribunal Federal, em seus momentos de serenidade. Prova disso é que existe, no direito brasileiro, até a figura do habeas corpus preventivo, fartamente utilizado nas Comissões Parlamentares de Inquérito. É como se o Estado fosse culpado de truculência antes mesmo de praticá-la. O problema é que essa cultura recurseira e excessivamente garantista do direito brasileiro – principal fator da impunidade – é compartilhada pelo próprio Ministério Público.
Um monstro de duas cabeças

A rigor, o Ministério Público é um monstro de duas cabeças criado pela Constituição de 88: uma cabeça é a favor do Estado, buscando proteger o patrimônio público; a outra cabeça é contra o Estado, acreditando defender os interesses da sociedade. A PEC 37 pode até abalar a cabeça que defende o Estado, aumentando a impunidade, mas deixará intacta a cabeça do Ministério Público que acredita defender a sociedade – justamente a mais perigosa das duas. Os promotores públicos, ao criticarem a PEC 37, costumam dizer que apenas três países em todo o mundo vedam a investigação do Ministério Público: Quênia, Indonésia e Uganda. Mas se esquecem de acrescentar que somente um país em todo o mundo dá tanto poder ao Ministério Público: o Brasil. Nada escapa à ingerência do Ministério Público hipertrofiado pela Constituição de 88. Se quiser, ele pode arguir até o cumprimento da Lei da Gravidade. Só uma entidade tem mais poder do que o Ministério Público quando se trata de imiscuir na vida do cidadão: a OAB – o que transforma suas acertadas críticas ao Ministério Público numa disputa corporativa.

No livro “O Que é o Ministério Público” (Editora da FGV, 2010, 124 páginas), a professora Alzira Alves de Abreu, doutora em Sociologia pela Universidade de Paris e pesquisadora da Fundação Getúlio Vargas, reconhece que a “independência e autonomia em relação aos outros poderes do Estado” é uma das características que diferenciam o Ministério Público das instituições similares de outros partidos. Alzira Abreu, que parece se orgulhar do modelo brasileiro de Ministério Público, é taxativa: “A instituição tornou-se o meio mais eficiente de defesa dos direitos coletivos, atuando na defesa do consumidor, na proteção do meio ambiente, no controle e defesa dos direitos constitucionais do cidadão e na defesa da criança e do adolescente. Tais poderes e atribuições dados ao Ministério Público brasileiro não são encontrados em nenhum outro do mundo”.

E esse é justamente o problema. O artigo 127 da Constituição de 88 incumbe o Ministério Público de defender a ordem jurídica, o regime democrático e os interesses sociais e individuais indisponíveis. E o inciso III do artigo 129 diz que é função institucional do Ministério Público “promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos”. Esses dois dispositivos, somados à vitaliciedade, à inamovibilidade e a irredutibilidade de vencimentos garantidas aos promotores e procuradores de Justiça, faz com que o Ministério Público tenha um poder de pressão quase ilimitado – não apenas sobre os políticos, mas sobre toda a sociedade. Que empresário, prefeito, secretário municipal não se arrepia inteiro ao saber que será chamado para fazer um Termo de Ajuste de Conduta (TAC) com o Ministério Público?

Em todo o país, promotores públicos, em nome dos interesses difusos e coletivos, se arvoram a substituir a própria sociedade em áreas como saúde, educação e segurança, traduzindo em ações civis públicas as reivindicações das minorias barulhentas. Agora, por exemplo, que os drogados e moradores de rua se tornaram o novo modismo da inclusão social, promotores de Justiça, em diversos municípios, estão estabelecendo prazo de até 30 dias para que os prefeitos implantem uma política publica para resolver esse problema, sempre numa perspectiva de culpar a sociedade e desresponsabilizar o indivíduo – por sinal a mesma perspectiva da esquerda, no seio da qual esse Ministério Público da Constituição de 88 renasceu. É o Ministério Público agindo como feitor da sociedade – e a PEC 37 não é capaz de lhe tirar esse chicote ideológico das mãos.

Publicado no Jornal Opção.
José Maria e Silva é jornalista e sociólogo.

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